A EXPERIÊNCIA NAS COMARCAS EXPERIMENTAIS

Por Dr. Raul José Cordeiro
Juiz de Direito

No dia 14 de Abril passado foram instaladas as "comarcas piloto" do Alentejo Litoral, Baixo Vouga e Grande Lisboa-Noroeste, dando-se concretização à designada reforma do mapa judiciário, iniciada com a nova Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - LOFTJ (cfr. Lei 52/2008, de 28-08, e DL 25/2009, de 26-01). 

Este novo modelo judiciário apresenta, essencialmente, três novidades de relevo relativamente ao anterior.

Por um lado, procedeu-se ao alargamento da área territorial da comarca, tradicionalmente correspondente, em regra, ao município, sendo que agora engloba vários concelhos, sendo cinco no caso da Comarca do Alentejo Litoral, onze no caso da Comarca do Baixo Vouga e três no caso da Comarca da Grande Lisboa-Noroeste (cfr. Mapa I do Anexo ao referido DL 25/2009).   

Por outro lado, generalizou-se a especialização, deixando de existir tribunais de competência genérica e passando o Tribunal de cada uma dessas Comarcas a ser constituído por Juízos sedeados nos vários municípios que as integram, todos eles especializados.

Por fim, mas não menos relevante, foi criada a figura do Juiz Presidente do Tribunal de Comarca, um para cada uma dessas Comarcas, com "competências de representação e direcção, de gestão processual, administrativas e funcionais" (cfr. art. 88º da referida LOFTJ).  

Decorrido pouco mais de cinco meses desde a entrada em funcionamento das novas Comarcas é já possível fazer uma primeira avaliação, essencialmente no que respeita à funcionalidade do modelo, designadamente quanto à Comarca do Baixo Vouga, onde eu próprio exerço funções, enquanto Juiz em afectação exclusiva ao julgamento em Tribunal Colectivo.

Devo adiantar que nunca fui um entusiasta desta reforma judiciária nos moldes em que foi feita e mantenho-me descrente quanto ao seu êxito em muitos aspectos. É verdade que a concentração dos meios materiais e humanos permite uma maior racionalidade, com os consequentes ganhos de produtividade. Mas sendo essa a filosofia inicialmente anunciada para esta reforma, ela não veio a concretizar-se, uma vez que, como foi depois reiteradamente prometido pelo poder político, não fechou nenhum dos tribunais de comarca que antes existiam.

Só que vários existem agora, designadamente na área da comarca do Baixo Vouga, onde estão instalados Juízos, mas sem Juiz !

Efectivamente, veio a ser criada a categoria dos "juízos agregados", sendo em número de seis na Comarca do Baixo Vouga (cfr. Port. 171/2009, de 17-02).  

Assim, em Sever do Vouga foram criados dois Juízos, um de Média e Pequena Instância Cível e outro de Instância Criminal. Mas aí não existe nenhum Juiz, sendo os processos neles pendentes despachados e julgados, em virtude da agregação, respectivamente, pelas Colegas Juízas colocadas nos Juízos de Média e Pequena Instância Cível e de Instância Criminal de Albergaria-a-Velha. É evidente que, para isso, ambas essas Juízas têm vindo a fazer, em muitos dias de cada semana, deslocações entre Albergaria-a-Velha e Sever do Vouga, que distam várias dezenas de quilómetros e cuja viagem, de ida e volta, demora cerca de uma hora.

Também em Vagos foram criados dois Juízos, um de Média e Pequena Instância Cível e outro de Média Instância Criminal. Mas igualmente aí não existe qualquer Juiz, sendo aqueles agregados, respectivamente, ao Juízo de Média e Pequena Instância Cível de Ílhavo e ao de Instância Criminal de Oliveira do Bairro, sendo o despacho e julgamento dos processos aí pendentes da responsabilidade, respectivamente, das Colegas Juízas colocadas naqueles Juízos de Ílhavo e de Oliveira do Bairro. Ora, ambas essas Juízas têm de se deslocar entre tais localidades, sendo que no caso da segunda a viagem de ida e volta demora também perto de uma hora, o que cedo a levou a anunciar a sua "incapacidade" de dar resposta ao serviço desses dois Juízos, tendo sido designada uma Juíza da bolsa para, durante algum tempo, "acorrer" ao serviço do Juízo de Média Instância Criminal de Vagos, nomeadamente para integrar o Tribunal Colectivo.

Em Oliveira do Bairro foi criado um Juízo de Média e Pequena Instância Cível, mas sem colocação de qualquer Juiz, estando o mesmo agregado ao Juízo de Média e Pequena Instância Cível de Anadia, cujo Juiz neste colocado aí se desloca vários dias da semana para despachar e julgar os respectivos processos.

 Por fim, ao Juízo de Média e Pequena Instância Cível de Ovar (lugar de juiz 2) foi agregado o Juízo de Média e Pequena Instância Cível de Estarreja, pelo que também a Juíza naquele colocada se desloca vários dias da semana para despachar e julgar os processos existentes em Estarreja.

Nesta conformidade, existem na área geográfica da Comarca do Baixo Vouga seis Magistrados Judiciais que são autênticos "caixeiros viajantes", fazendo, regularmente, deslocações entre as sedes dos dois municípios onde estão sedeados os Juízos agregados em que desempenham as suas funções, com as inerentes perdas de tempo e significativo desgaste pessoal. Naturalmente que, com estas soluções, não há quaisquer ganhos, mas sim significativas perdas de produtividade.

As vantagens que podem resultar da concentração das pendências processuais e da especialização não são compatíveis com a disseminação de Juízos pelas sedes de todos os municípios que integram a nova Comarca do Baixo Vouga (com excepção do município da Murtosa, que já antes não era comarca), como acabou por ficar consagrado, embora com essas soluções de recurso, as quais, perdoe-se a expressão, "não são carne, nem são peixe" ! 

Para obter uma efectiva maximização dos meios materiais e humanos disponíveis terá, necessariamente, de se optar por uma solução de concentração dos Tribunais/Juízos nos maiores centros urbanos de cada área geográfica. Mas isso afastará a justiça dos cidadãos que residem nos concelhos de menor densidade populacional, tornando, para estes, a justiça menos acessível.

Optando-se por tal modelo de concentração, então a especialização fará realmente sentido, já que a divisão de processos entre as várias jurisdições só é exequível em grandes volumes processuais. Efectivamente, se se instalam dois Juízos em municípios como Sever do Vouga ou Vagos não é viável colocar em cada um deles dois Juízes, um para o cível e outro para o crime. Mas antes, quando esses Tribunais tinham competência para as duas jurisdições, estava colocado um Juiz em cada um deles, porque tal se justificava, em função das respectivas pendências processuais, dando cabal resposta ao serviço.

Sempre entendemos que a especialização deverá existir em certas matérias, em todo o território nacional. Tal é, designadamente, o caso dos Tribunais/Juízos de Instrução Criminal, de Menores e Família e de Comércio. Mas já ao nível da autonomização das jurisdições cível e criminal julgamos que nem sempre isso se justificará.

Com efeito, se ela deverá existir nos tribunais de maior movimento, como são, designadamente, as sedes de distrito e algumas das cidades das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, já não tem qualquer vantagem ao nível da generalidade dos municípios, concretamente naqueles de menor densidade populacional e consequente menor volume processual.

Além de não estar demonstrado que a autonomização das jurisdições cível e criminal conduza a significativos ganhos de produtividade, importa ainda ter em conta que nesses tribunais designados de "província" são, normalmente, colocados os Magistrados em início de carreira, acabados de sair do Centro de Estudos Judiciários (CEJ), pelo que a experiências que aí poderão adquirir, em ambas as jurisdições, é positiva para a sua formação profissional e solidificação de conhecimentos para a carreira.

Ora, se todo o território nacional vier a ser "formatado" com o modelo agora em experiência, tal implica que um Magistrado saído do CEJ irá logo para uma única jurisdição, ser passar pela "tarimba" da competência genérica, que julgamos ser importante. Ademais no período de férias judiciais, em que o serviço é assegurado por turnos, os Magistrados são "chamados" a despachar e julgar processos em ambas as jurisdições, situação que, na falta dessa experiência, não deixará de conduzir a maus resultados.  

Em todo o caso, se a opção for pela especialização desde a "raiz", como se fez nas "comarcas piloto", julgo que terá de optar-se por uma de duas soluções: ou se encerram alguns tribunais, naturalmente os de menor movimento processual, concentrando-se a "máquina" judiciária nas maiores cidades, ou, pelo menos, deverá manter-se apenas uma das referidas jurisdições, cível ou crime, um cada um dos municípios menores, abrangendo também a área de outro confinante.

Por exemplo, em vez dos municípios de Ílhavo e Vagos, cujas respectivas cidades distam escassos quilómetros, terem um juízo cível e outro criminal, deveria o juízo cível ficar instalado no tribunal (edifício) dum desses municípios e o juízo Criminal no outro, cada um com competência para a área geográfica de ambos esses municípios. O mesmo raciocínio é válido para os municípios de Anadia e Oliveira do Bairro ou de Estarreja e Ovar.

Dada a sua pequena dimensão e a proximidade entre as sedes desses municípios, julgo que não resultariam daí prejuízos relevantes para os cidadãos que tivessem de se deslocar a cada um dos Juízos, sendo que, aí sim, os ganhos na eficácia do sistema judicial seriam assinaláveis.    

 Diga-se, ainda, que ao nível do processo executivo não vemos especial motivo para, ressalvando as grandes comarcas, designadamente o caso de Lisboa e Porto e algumas das respectivas áreas metropolitanas, implementar a especialização, com criação dos Juízos de Execução. No caso da Comarca do Baixo Vouga foram criados dois Juízos de Execução, um sedeado em Águeda e outro em Ovar, encontrando-se, cada um deles, com uma pendência elevadíssima, o que os torna de difícil funcionamento.

Efectivamente, o Juízo de Ovar tem pendentes mais de onze mil execuções, ao que há a somar os respectivos apensos, como sejam as oposições e reclamações de créditos, sendo o total de processos da ordem dos catorze mil.  Por sua vez, o Juízo de Águeda tem pendentes mais de treze mil execuções, além dos respectivos apensos da referida natureza, somando o total de processos mais de quinze mil (considerando-se, em ambos os casos, apenas os que ainda não têm decisão final).

Acresce que cada um desses Juízos de Execução tem um quadro de apenas sete funcionários, o que é manifestamente escasso, tendo em conta, desde logo, que esse tipo de serviço implica a realização de inúmeras diligências exteriores, designadamente nas execuções em que é exequente o Estado, cujo agente de execução é um Oficial de Justiça, a levar a cabo em toda a área de competência de cada Juízo, que abrange vários municípios (o Juízo de Ovar abrange os municípios de Aveiro, Estarreja, Murtosa e Ovar e o Juízo de Águeda abrange os Municípios de Águeda, Albergaria-a-Velha, Anadia, Ílhavo, Oliveira do Bairro, Sever do Vouga e Vagos - cfr. Mapa I do Anexo ao referido DL 25/2009).   

Aliás, para minorar essa incapacidade de resposta, as diligências a levar a cabo noutros municípios da área de cada Juízo estão a ser solicitadas aos Juízos de outras jurisdições aí sedeados.   

Além disso, o volume de expediente entrado diariamente nesses Juízos de Execução é muito elevado, sendo que, ainda bem recentemente, existiam atrasos significativos nessa junção, tendo atingido mais de um mês, com acumulação de milhares de "papéis", o que tornou a situação insustentável e obrigou a reforçar, mas apenas temporariamente, o pessoal desses Juízos.   

Juntaram-se os processos, aumentou o problema !

Na verdade, o verdadeiro problema não estava, quanto a mim, nos tribunais onde antes as execuções eram tramitadas. O problema estava e está no paradigma de processo executivo que foi criado com a reforma introduzida pelo DL 38/2003, de 08-03, em vigor desde 15 de Setembro de 2003 (entretanto alterado, sendo mais recentemente pelo DL 226/2008, de 20-11). 

A escassez do quadro de funcionários verifica-se igualmente no Juízo de Média Instância Criminal de Aveiro, que tem apenas oito funcionários para dar resposta aos três Juízes aí colocados e ainda aos Juízes em afectação exclusiva aos julgamentos em Tribunal Colectivo, quando antes existiam em Aveiro três Juízos Criminais, cada um com seis funcionários. Sendo agora os funcionários menos dez do que anteriormente, ao nível processual apenas saíram os processos abreviados, sumários e sumaríssimos, que foram para o Juízo de Pequena Instância Criminal instalado em Ílhavo.

A realização diária de julgamentos pelos três Juízes desse Juízo de Média Instância Criminal de Aveiro e ainda, em alguns dos dias, pelo Tribunal Colectivo implicar a necessidade de três ou quatro funcionários para as respectivas salas de audiência, o que deixa pouca capacidade de resposta para o cumprimento dos processos, ficando, por isso, alguns deles temporariamente "parados".

Impõe-se, assim, uma urgente reanálise dos quadros de pessoal, sob pena de essa incapacidade de resposta ter repercussões gravosas no funcionamento desse Juízo.

No Juízo de Comércio, que abrange toda a área da Comarca, em face do volume de processos e da sua especificidade, era manifesto que um só Juiz não podia dar resposta em tempo adequado, até pela sua natureza urgente. Tal constatação já levou à colocação de uma Juíza auxiliar no recente movimento ordinário de Juízes, cuja solução, ainda que não a ideal, esperemos que venha a minimizar a incorrecta avaliação que foi feita.

Relativamente à investigação e instrução criminal, julgo que não se justificava dispersar os meios entre os municípios de Aveiro e Águeda, onde foram criados Juízos de Instrução Criminal (JIC) e Departamentos de Investigação e Acção Penal (DIAP). Com efeito, em função da área da Comarca e da natureza das matérias, seria mais útil e rentável concentrar esses meios em Aveiro, que é a sede, com um JIC e um DIAP centrais (dimensionando os quadros em conformidade).

A proximidade entre ambas as cidades não justificaria essa dispersão, sendo que a concentração proporcionaria uma melhor rentabilização dos meios humanos, com os consequentes ganhos de produtividade. Além disso, a área da competência de cada um desses JIC e DIAP é em si confusa, na medida em que não coincide com a divisão da Comarca que foi feita para a área criminal (do Tribunal Colectivo), mas sim para a área cível (da Grande Instância).

Efectivamente, os municípios de Albergaria-a-Velha e Sever do Vouga pertencem à parte norte da Comarca para efeitos de Tribunal Colectivo (crime), mas pertencem à parte sul para efeitos de Instrução Criminal, ocorrendo o contrário com os municípios de Vagos e Ílhavo (cfr. Mapa I do Anexo ao citado DL 25/2009).   

Tal divisão, além de pouco compreensível (certamente teve em vista a igualação de pendências), poderá gerar "confusão" nos próprios utentes da justiça e também nos Órgãos de Polícia Criminal (OPC).

Desde logo, conduz à diferenciação funcional entre quem "dirige" e quem é "subordinado", potenciando, e originando na prática, "conflitos" entre Juízes. Julgo que a figura do Juiz Presidente que já antes existia, ainda que com (re)definição do seu estatuto e revisão e alargamento das respectivas competências, seria suficiente e até mais adequada para o funcionamento dos Tribunais, não esquecendo que os Juízes têm já o seu órgão de gestão e disciplina, que é o Conselho Superior da Magistratura, cujo vogal eleito, pelos seus pares, em cada distrito Judicial seria o "elo" mais indicado para fazer a ligação entre o "terreno" e aquele órgão de cúpula, além de existir ainda o Presidente do respectivo Tribunal da Relação, com competências alargadas ao distrito judicial.

A independência dos Juízes é assegurada, além do mais, "pela não sujeição a quaisquer ordens ou instruções, salvo o dever de acatamento das decisões proferidas em via de recurso por tribunais superiores" (art. 5º, nº 2, da LOFTJ, aprovada pela referida Lei 52/2008).  Por isso, a intervenção do Juiz Presidente tem, necessariamente, de confinar-se a domínios que não belisquem essa independência dos Juízes.

De todo o modo, o sistema judicial não deve ser visto apenas ou essencialmente numa perspectiva de produtividade, como se de uma "linha de produção" de qualquer unidade fabril se tratasse. Os Tribunais são órgãos de soberania onde se administra a justiça em nome do povo, contando especialmente as pessoas e não os números.

Em conclusão, a experiência na Comarca do Baixo Vouga não se tem revelado particularmente positiva, havendo que, a meu ver, introduzir reformas à "reforma do mapa judiciário", de modo a que deixem de verificar-se os referidos aspectos negativos e se aperfeiçoe o sistema de justiça, tornando-o mais célere e credível para os cidadãos.

Mas se o modelo que foi implementado não der os resultados desejados, esperemos, pelo menos, que não se culpem os Magistrados. A ver vamos !

Raul José Cordeiro
(Juiz de Direito)