«(...) Nos termos do art.º 217º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa “a nomeação, a colocação, a transferência e a promoção dos juízes dos tribunais judiciais e o exercício da acção disciplinar competem ao Conselho Superior da Magistratura, nos termos da lei”.

O n.º 2 prevê, que para os tribunais administrativos, a nomeação, a colocação, a transferência e a promoção, bem como o exercício da acção disciplinar, compete ao respectivo conselho superior, nos termos da lei.A lei ordinária a que estas duas normas se referem é, respectivamente, o Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que estabelece a aplicação subsidiária do primeiro aos juízes dos tribunais administrativos e fiscais (artigos 3º e 57º).

Ora, o art.º 136º do EMJ dispõe que “o Conselho Superior da Magistratura é o órgão superior de gestão e disciplina da magistratura judicial”. No art.º 149º elencam-se as competências deste órgão, de que se destaca a competência para “nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a acção disciplinar e, em geral, praticar todos os actos de idêntica natureza respeitantes a magistrados judiciais, sem prejuízo das disposições relativas ao provimento de cargos por via electiva” [al. a)].

Por sua vez o ETAF estabelece, no art.º 74º, n.º 1, o seguinte:“O Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais é o órgão de gestão e disciplina dos juízes da jurisdição administrativa e fiscal”.O n.º 2 elenca também as competências legais do Conselho, de que se destaca a competência para “nomear, colocar, transferir, promover, exonerar e apreciar o mérito profissional dos juízes da jurisdição administrativa e fiscal e exercer a acção disciplinar relativamente a eles” [al. a)].

Desta perfunctória incursão sobre o regime legal supra referido conclui-se que nele se consagra o princípio da separação de poderes (cfr. art.os 2º e 111º, da Constituição), que actualmente não é encarado com a visão rígida e geométrica que prima facie parece resultar das ideias de Montesquieu. Todavia, mesmo nos dias de hoje a independência do poder judicial continua a constituir a trave-mestra do princípio da separação de poderes[1], constituindo uma importante garantia contra quaisquer tentações de poder absoluto, de supressão das garantias individuais ou de arbítrio governamental[2], podendo até tornar-se num freio aos desvios do poder legislativo através do controle da constitucionalidade das leis.

Sucede, que contrariamente ao que amiúde se ouve dizer, a independência do poder judicial não se esgota na mera independência do juiz. É mais do que isso, porque indo para além da função de julgar garante o exercício da função jurisdicional livre, apenas subjugada ao império da lei. Ora, essa garantia só se efectiva totalmente quando o poder judicial goza de verdadeira autonomia administrativa e financeira.

Não assim no nosso ordenamento jurídico em que a lei fundamental, não assegurando a autonomia financeira, apenas consagra (cfr. citado art.º 136º da Constituição) a autonomia administrativa do poder judicial, também denominada auto-governo da magistratura, entendida no sentido de que compete a um órgão não integrado no poder executivo ou no poder legislativo gerir o substrato humano indispensável à função jurisdicional, ou seja, o corpo de juízes.

A gestão administrativa dos juízes em matéria de nomeações, colocações, transferências, promoções, etc., implica, necessariamente, uma apreciação dos pressupostos de facto que subjazem aos actos respectivos. Assim, por exemplo, a nomeação de juízes só é (legalmente) possível depois dos Conselhos Superiores se certificarem de que as pessoas a nomear têm os requisitos exigidos por lei para a nomeação.Por essa razão, o acto de nomeação dos juízes é um acto administrativo que só pode ser validamente praticado pelo CSM ou pelo CSTAF; de igual modo, a verificação do tempo de serviço de um juiz, v. g., para efeitos de promoção, só pode ser efectuada pelo respectivo Conselho, porque só este está na posse dos elementos que permitem essa verificação.

Dito de outro modo, incluiu-se no leque de competências dos Conselhos Superiores a faculdade destes reconhecerem o direito de uma pessoa a ser nomeada juiz, o direito de um juiz à promoção, etc., e, por maioria de razão, o direito de um juiz a ser posicionado num determinado índice da escala remuneratória que lhe é aplicável. Neste contexto, pode dizer-se que os actos do poder judicial (CSM e CSTAF) em matéria de gestão de pessoal são o resultado de duas componentes: uma de mera gestão administrativa, para a qual são competentes só e unicamente só os Conselhos e outra de índole financeira, cuja competência escapa, porém, a estes órgãos, porque não lhes assiste a autonomia financeira atrás referida.

Não tendo, portanto, competências para o passo consequente, ou seja, para materializar financeiramente as implicações económicas que desse reconhecimento advêm, a concretização da vertente financeira de tais actos compete ao membro do Governo que tutela a área da justiça, o Ministro da Justiça.

Ora, nos termos do art.º 27º do Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de Abril[3] “Todos os actos do Governo que envolvam aumento de despesas ou diminuição de receitas serão obrigatoriamente aprovados pelo Ministro de Estado e das Finanças”.

A intervenção do Ministro das Finanças sobre actos do Governo que envolvam aumento de despesa ou diminuição de receitas radica na preponderância política que este membro do Governo tem em função “das especiais responsabilidades que possui ao nível da coordenação e decisão financeira governamental”, tendo sido iniciada com a referenda prevista na Constituição de 1993. A Constituição de 1976 não contempla, porém, esse mecanismo, antes atribuindo ao Conselho de Ministros a competência nessa matéria. No entanto, essa intervenção foi retomada através da Lei Orgânica do IX Governo Constitucional[4], e mantida em todas as subsequentes Leis Orgânicas do Governo.

Por conseguinte e como sustenta Paulo Otero, ao consagrar essa solução legislativa o legislador ordinário atribuiu “ao Ministro das Finanças a última palavra sobre as decisões do Conselho de Ministros que envolvam o citado aumento de despesas ou diminuição de receitas”[5]De todo o modo, a falta de intervenção do Ministro das Finanças não é fonte de invalidade para o acto governamental o que “significa que todos os actos do Governo que envolvem aumento de despesas ou diminuição de receitas são juridicamente válidos antes de qualquer acto de “aprovação” do Ministro das Finanças. A intervenção deste órgão não constitui, por conseguinte, requisito de validade dos actos do Governo”[6]. A falta dessa intervenção, não sendo geradora de inexistência, nulidade ou mesmo anulabilidade acarreta, no entanto, a ineficácia do acto que a ela não for sujeito.

Mas, dado que o acto de aprovação não pode ser encarado como um verdadeiro acto administrativo (desde logo porque não faria sentido admitir que um acto administrativo fosse condição de aprovação de um Decreto-Lei que implicasse aumento de despesa ou diminuição de receitas), a verdadeira natureza da intervenção do Ministro das Finanças é política. E tendo esta natureza, tal acto não é sindicável contenciosamente, porque entre nós não existe o controlo jurisdicional sobre o mérito dos actos políticos, em obediência ao princípio da separação de poderes.

Esta constatação impõe, então, que dela se retiram várias consequências.

Em primeiro lugar, o mesmo princípio que barra o controlo jurisdicional sobre os actos políticos do Governo impede, igualmente, que o Executivo, designadamente através da actuação do Ministro das Finanças, condicione politicamente a eficácia de actos da estrita competência do poder legislativo ou judicial, e designadamente no que respeita a este, em actos praticados em matéria de gestão de pessoal (juízes), ainda que possam ser encarados como actos geradores de despesa[7].

A entender-se o contrário, isto é, a defender-se que os actos do poder judicial em matéria de gestão de juízes estão sujeitos à apertada disciplina instituída por esse normativo ficando dependentes da autorização do Ministro das Finanças, ainda que por via indirecta, estaria a admitir-se uma intromissão indevida do executivo no poder judiciário, intromissão essa que os princípios da separação de poderes e da independência do poder judicial não consentem e que a Constituição manifestamente veda.

Em segundo lugar não são todos os actos do Governo que se incluem na previsão deste normativo. De facto, não faria sentido que um simples acto autorizativo de uma qualquer despesa[8] passasse pelo crivo do Ministério das Finanças, sob pena da actividade governativa se tornar extremamente difícil ou mesmo impossível. A consequência de todos os actos do Governo ficarem sujeitos à disciplina do falado art.º 27º seria a completa inutilização das normas atributivas de competências, em matéria de aprovação de despesas, aos restantes membros do Governo.

Por isso, o conceito de actos que envolvam aumentos de despesa ou diminuição de receitas tem de ser necessariamente restrito: nele apenas se compreendem os actos que têm implicações orçamentais negativas. Isto é, um acto de que não resulte qualquer variação nos orçamentos aprovados de cada ministério e suas rubricas não parece que esteja abrangido pela previsão do normativo[9].

Em terceiro lugar, na economia do preceito só os actos colegiais do Governo que tenham implicações financeiras negativas é que estão sujeitos a essa autorização, na medida em que o art.º 200º, n.º 1, al. f), da Constituição estabelece que compete ao Conselho de Ministros “aprovar os actos do Governo que envolvam aumento ou diminuição das receitas ou despesas públicas”[10].Ou seja, só os actos que devam ser levados a Conselho de Ministros e envolvam aumento da despesa orçamentada ou diminuição das receitas têm de ser previamente autorizados pelo Ministro das Finanças. E bem se compreende que assim seja, visto que detendo o Conselho competência nessa matéria manda o bom-senso que o Ministro das Finanças se pronuncie antecipadamente sobre a bondade de tais actos.

Por último, tratando-se de um acto político, uma intervenção anterior do Ministro das Finanças em acto que envolve aumento de despesas torna desnecessária qualquer intervenção autónoma posterior em acto consequente do anterior[11].

Chegados a este ponto importa voltarmo-nos para o caso em concreto.

Conforme decorre da matéria de facto acima consignada, o despacho sub judice busca arrimo e conforto nas deliberações do CSTAF de 20.09.2004, de 24.01.2005 e de 04.04.2005, constituindo um acto ministerial que manifestamente visa dar execução financeira a essas deliberações.

Ora, do teor da deliberação do CSTAF de 20.09.2004 ressalta a seguinte passagem:

“Ora, exactamente porque os novos juízes da jurisdição administrativa e fiscal tinham necessariamente, aquando do seu recrutamento, 5 anos de exercício de funções no direito público (funções públicas, da advocacia, da docência, no ensino superior ou na investigação, ou ao serviço da administração pública) - art. 7º da referida Lei n. 13/2002 -, afigura-se-nos possível e legal atender a esse facto para efeito de se dever assegurar a paridade, em termos remuneratórios, com os juízes que iniciam funções nos tribunais judiciais, reconhecendo-lhes o direito a um vencimento aferido pelo índice 135 da respectiva tabela indiciaria” (negrito nosso).

Não nos ficam, pois, quaisquer dúvidas que com esta deliberação o CSTAF reconheceu o direito dos novos juízes dos TAF a perceber um vencimento pelo índice 135. De resto, o despacho em causa é explícito: “Concordo com os fundamentos e conclusões constantes das Deliberações do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais datadas de 20 de Setembro de 2004, 24 de Janeiro de 2005 e 4 de Abril de 2005 (…) pelo que, determino em conformidade com o entendimento sufragado, que seja corrigido, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 2004, o processamento dos vencimentos dos 83 juízes dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que têm vindo a ser abonados pelo índice 100, uma vez que a correcta interpretação do respectivo posicionamento indiciário, para efeitos remuneratórios, corresponde ao índice 135 (…)”

É, manifestamente, um despacho de concordância com o reconhecimento feito pelo CSTAF quanto ao direito dos exequentes auferirem um vencimento processado de harmonia com o índice 135. E por conseguinte, é um mero despacho que concretiza as implicações financeiras desse reconhecimento.Esse reconhecimento surge, necessariamente, como consequência do acto de nomeação dos exequentes como juízes de direito. Por conseguinte, é o acto de nomeação que verdadeiramente tem implicações financeiras concretizadas em aumento de despesa que se projectam para o futuro, na medida em que o reconhecimento de uma posição indiciária na escala remuneratória resulta dessa nomeação e da mera constatação de requisitos de facto legalmente tipificados.

De resto, noutras circunstâncias os Conselhos nomearam e promoveram juízes sem a intervenção directa do Ministro da Justiça na concretização financeira de tais actos. Com efeito, na sequência desses actos de gestão meramente administrativa dos Conselhos a intervenção governamental é feita, em regra, através da Direcção-Geral da Administração da Justiça (DGAJ), o organismo gestor do orçamento dos Conselhos e que actualmente processa o vencimentos dos juízes da primeira instância[12]. 

Então, tendo em conta todo o acima exposto, não é necessária a aprovação prévia do Ministro das Finanças do acto ministerial em causa, que ordena a execução desse posicionamento para efeitos de processamento de vencimentos. (...)»