O Decreto-Lei n.° 291/2007, de 21 de Agosto, relativo ao seguro obrigatório automóvel substitui o Decreto-Lei n.° 522/85, de 31 de Dezembro e tem como principal objectivo a transposição de directivas neste domínio. Como veremos, são muitas as violações das normas comunitárias, todas elas em prejuízo dos lesados e tomadores de seguros.

Antes do mais, afigura-se de interesse mencionar as directivas em causa:

-Directiva do Conselho 72/166/ CEE, de 24 de Abril de 1972, publicada no Jornal Oficial, L 103, p.1 (primeira directiva);
-Directiva  do Conselho 84/5/CEE, de 30 de Dezembro de 1983, no JO L 8, p.17 (segunda directiva);
-Directiva do Conselho 90/232/CEE, de 14 de Maio de 1990, no JO, L 129, p.33 ( terceira directiva);
-Directiva  do Parlamento Europeu e do Conselho, 2000/26/CE, de 16 de M aio de 2000, JO L181, p.65 (quarta directiva);
-Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, 2005/14/CE, de 11 de Maio de 2005, no JO L 149, p.14 (quinta directiva)

Trata-se das seguintes violações:

1.Veículos cuja utilização exige seguro

A primeira directiva estabelece a obrigação de seguro para "qualquer veículo automóvel destinado a circular sobre o solo, que possa ser accionado por uma força mecânica, sem estar ligado a via férrea, bem como os reboques, ainda que não atrelados" (artigo 1.°, n.°1). As legislações europeias que conhecemos limitam-se, e bem, na sua essência, a reproduzir esta disposição (artigos L-211-1, do Código dos Seguros francês, 122.°, n.°1, do Decreto Legislativo italiano de 7 de Setembro de 2005 (Código dos Seguros Privados) e 2.° n.°1 do Regulamento da Lei sobre Responsabilidade Civil e Seguro relativo à Circulação de Veículos a Motor (Espanha) e  § 1.° da Lei sobre o Seguro Obrigatório de Veículos a Motor (Alemanha).

A lei portuguesa (artigo 4.° do Decreto-Lei 291/2007, de 21 de Agosto) estabelece, porém, restrições manifestamente não autorizadas pela primeira directiva.

Assim, só a utilização de veículos para cuja condução seja necessário título específico exige seguro e este é dispensado quanto aos outros veículos quando utilizados em funções meramente agrícolas ou industriais (n.° 1), bem como no que se prende com máquinas agrícolas não sujeitas a matrícula (n.° 2).

Importa observar que, no âmbito da anterior legislação (Decreto-Lei 522/85, de 31 de Dezembro), o Supremo Tribunal de Justiça entendeu que a utilização de uma motoniveladora para executar trabalhos de nivelamento numa via pública, estava abrangida pela obrigação de seguro (acórdão de 23 de Novembro de 2006, revista n.° 3445/06 - dgsi.pt), entendimento partilhado pela jurisprudência francesa (André Favre Rochex e Guy Courtieu, Le droit des assurances obligatoires, Paris, 2000, p.69, n.° 2-42, e nota 45). Este entendimento hoje não é possível face ao disposto no artigo 4.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 291/2007.

2. Exclusão da cobertura de certos danos materiais

O artigo 14.°, n.° 2 exclui da garantia do seguro obrigatório os danos materiais causados às seguintes pessoas:

"a) Condutor do veículo responsável pelo acidente;
b) Tomador do seguro;
c) Todos aqueles cuja responsabilidade é garantida....;
d) Sociedades ou representantes legais das pessoas colectivas responsáveis pelo acidente, quando no exercício das suas funções;
e) Cônjuge, ascendentes, descendentes ou adoptados das pessoas referidas nas alíneas a) a c), assim como outros parentes ou afins até ao terceiro grau das mesmas pessoas, mas, neste último caso, só quando elas coabitem ou vivam a seu cargo;
f) Aqueles que, nos termos dos artigos 495.°, 496.° e 499.° do Código Civil, beneficiem de uma pretensão indemnizatória decorrente de vínculos com alguma das pessoas referidas nas alíneas anteriores;
g) A passageiros, quando transportados em contravenção às regras relativas ao transporte de passageiros constantes do Código da Estrada".

Importa observar que as directivas permitem excluir da cobertura do seguro os danos materiais causados aos familiares do tomador do seguro (artigo 3°, da segunda directiva) bem como aos passageiros transportados (artigo 1.°, da terceira directiva). Ora, a alínea e) abrange não só determinados membros da família do tomador do seguro, como também do condutor e de todas as pessoas cuja responsabilidade é coberta pelo seguro; as alíneas b), c) e d) incluem os danos materiais causados a pessoas, mesmo que não transportadas no veículo causador do acidente; e a alínea f), na parte respeitante ao artigo 495.° do Código Civil, abrange não só membros da família do tomador do seguro como também do condutor e daqueles cuja responsabilidade é garantida pelo seguro e ainda outras pessoas que com eles não têm relações de parentesco. Com efeito, estabelece o n.° 3 daquela disposição da lei civil, respeitante à indemnização devida em caso de morte ou de lesão corporal que " Têm igualmente direito a indemnização os que podiam exigir alimentos ao lesado ou aqueles a quem o lesado os prestava no cumprimento de uma obrigação natural". Encontram-se, pois, abrangidas pessoas sem qualquer relação de parentesco (p.ex. ex-cônjuge) com as acima mencionadas. Quando não transportadas no veículo causador do acidente, os danos materiais a elas causados não podem ser excluídos da cobertura do seguro. Este garante a responsabilidade civil relativa à circulação de veículos a motor (artigo 1.°, n.°1 da primeira directiva) e o âmbito da cobertura só admite restrições expressamente contempladas no direito comunitário que nos domínios referidos não existem.

A violação dos artigos 3.°, da segunda directiva e 1.° da segunda, é, pois, manifesta.

3. Danos materiais não cobertos pelo Fundo de Garantia: condutor desconhecido

O artigo 49.° do Decreto-Lei n.°291/2007 estabelece que, no caso de o condutor responsável ser desconhecido, o Fundo de Garantia só é responsável por danos materiais quando estes sejam acompanhados de danos corporais significativos ou quando o veículo causador do acidente tenha sido deixado no local e isso resulte de auto de notícia (artigo 49.°, n.°1, alínea b) e c)).

O artigo 1.°, n.°6 da segunda directiva permite excluir da responsabilidade do Fundo os danos materiais causados por veículo desconhecido a menos que o lesado tenha igualmente sofrido danos corporais significativos.

O legislador português adoptou, pois, um critério diferente para delimitar os danos materiais não cobertos pelo Fundo, com resultados diferentes daqueles a que conduz o seguido pela directiva. Assim, por exemplo, não são reparados por aquele organismo os danos causados por veículo conhecido que tenha abandonado o local do acidente e cujo condutor seja desconhecido (por exemplo, no caso de veículo furtado).

Na doutrina sustenta-se que a transposição é correcta pois a directiva visa permitir aos Estados-Membros obstar a fraudes a que a situação se presta e tais fraudes podem igualmente ocorrer na hipótese prevista na lei portuguesa (Arnaldo Filipe da Costa Oliveira, Seguro Obrigatório de Responsabilidade Civil Automóvel, Síntese das Alterações de 2007-DL 291/2007, 21 AG., Coimbra, 2008, p.79, n.° 79). Afigura-se, porém, que não é assim: a exclusão em causa é autorizada por uma norma excepcional (em princípio, o Fundo cobre todos os danos) em função de um critério que o legislador comunitário entendeu ser o adequado e que os Estados-Membros não podem substituir por outro que conduza a mais amplas exclusões da garantia.

4. Acidentes ocorridos no estrangeiro

No que respeita aos acidentes ocorridos fora de Portugal, num Estado do Espaço Económico Europeu (a lei portuguesa refere-se, erradamente, aos Estados-Membros) ou em país terceiro aderente ao sistema da "carta verde", de que seja vítima uma pessoa habitualmente residente em Portugal, o artigo 70.° do Decreto-Lei n.°291/2007, transpondo a quarta directiva, estabelece as condições em que a indemnização pode ser pedida ao Fundo de Garantia Automóvel. É necessário:

-  Que, nos prazos estabelecidos na lei (inferiores ao previsto na directiva) nem a seguradora nem o seu representante para sinistros, tenham apresentado uma resposta fundamentada;

-  Que a empresa de seguros não tenha designado um representante para sinistros (artigo 70.°, n.°1, alíneas a) e b).

Contrariamente ao artigo 6.° da Directiva 2000/26/CE, estas duas condições    não se encontram formuladas em alternativa e à segunda    falta acrescentar "Nesse caso, as pessoas lesadas não poderão  apresentar qualquer pedido  ao.....se tiverem apresentado o pedido de indemnização directamente à empresa de seguros do veículo cuja utilização causou o sinistro e tiverem recebido uma resposta fundamentada    no prazo de ....a contar da data de apresentação do pedido" (n.°1, alínea b), segunda parte do referido artigo 6.° da Directiva).

5. A cobertura de sinistros causados intencionalmente

É jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias a de que as directivas comunitárias não autorizam a oposição aos lesados de excepções contratuais ou exclusões previstas na lei que essas directivas não contemplam (entre outros, os acórdãos de 28 de Março de 1996, Ruiz Bernáldez, C-129/94 e de 30 de Junho de 2005, Katja Candolin, C-537/03, respectivamente, na Colectânea p.I-1831, n.°20, e p.I-5745, n.°s 18 a 21).

A primeira directiva impõe aos Estados-Membros que as respectivas legislações instituam um regime de seguro obrigatório "da responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos..." (artigos 3.°, n.°1 e 6.°). Não se trata, pois, de um seguro da responsabilidade civil decorrente de acidentes rodoviários mas relativos à circulação, in dgsi.pt), na sequência de observações feitas pelo autor à condução perigosa do réu, este, descontrolado, retomou a marcha e, intencionalmente colheu-o. de veículos a motor. Ora, não raro acontece serem lesados peões, vítimas de condutores que, por razões múltiplas, contra eles dirigem os respectivos automóveis. Num caso recente, objecto de acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (de 13 de Março de 2007, revista n.° 197/07

Estas situações encontram-se no âmbito de aplicação da directiva pois trata-se de danos relativos à circulação de veículos automóveis. É certo que, por vezes, a directiva se refere a "acidentes" (artigos 1.°, n.°4, quarto travessão e 5.°) mas, por outras, utiliza a noção mais ampla de "sinistro" ( 2.° considerando do preâmbulo e artigos 2.°, n.° 2, primeiro travessão, 4.°, alínea a), 7.°, n.° 2). O mesmo ocorre noutras directivas. Desta técnica legislativa não pode todavia inferir-se a intenção de restringir o conceito de circulação: esta comporta riscos não só de acidentes mas também da prática de crimes intencionais que só a motorização do veículo torna possível. Assim, a referência a "acidentes" nas directivas deve ser interpretada como a tomada em consideração da hipótese mais frequente (id quod plerumque accidit) não sendo de modo algum legítimo atribuir-lhe uma função limitadora do âmbito do seguro obrigatório. É certo que muitas legislações continuam a excluir deste os sinistros dolosamente causados, mas na doutrina subsistem dúvidas quanto à sua compatibilidade com a jurisprudência Bernáldez ( Knappmann, in Prölss/Martin, Versicherungsvertragsgesetz, Munique, 2004, p.866, n.°18). Recentemente, o Tribunal de Cassação italiano apoiou-se nas directivas comunitárias para excluir a aplicação do artigo 1917.° do Código Civil (os seguros de responsabilidade civil não cobrem os  actos dolosos) no âmbito do seguro obrigatório automóvel (acórdão de 21 de Junho de 2004, citado por Giuseppe Fortunato, La nuouva disciplina della assicurazione automobilística, Milão, 2007, págs. 83 e 84).

O seguro obrigatório abrange, pois, os sinistros dolosos e nem as apólices nem a lei podem, neste caso, determinar a irresponsabilidade das seguradoras pois trata-se de exclusão que as directivas não contemplam.

Ora, o artigo 15.°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 291/2007 estabelece que "O seguro garante as indemnizações ....de acidentes de viação dolosamente provocados...". Trata-se de disposição ambígua pois o conceito de acidente opõe-se ao de acto intencional. E daí que no acórdão acima mencionado o Supremo Tribunal de Justiça tenha entendido que os danos pessoais e materiais em causa não estavam cobertos pelo seguro. O artigo deve ser interpretado como referindo-se ao dolo eventual e, assim, limitado aos acidentes que o responsável necessariamente previra e, aceitando a sua ocorrência persistiu na condução perigosa.

O artigo 15.°, n.° 2 admite, é certo, uma interpretação conforme, mas a sua ambiguidade gera uma situação de incerteza jurídica de que resulta a violação do disposto no artigo 3.°, n.°1 da primeira directiva.

6. Direito a uma indemnização suficiente

Resulta da segunda directiva que a indemnização das vítimas de acidentes de circulação deve ser suficiente. Como observa o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no acórdão de 4 de Dezembro de 2003 (C-63/01, Samuel Sidney Evans, Colectânea, p.I-4447, n.°26), esta exigência extrai-se do quinto considerando da segunda directiva nos termos do qual " ...os montantes até cujo limite o seguro é obrigatório devem permitir, em toda e qualquer circunstância, que seja garantida às vítimas uma indemnização suficiente, seja qual for o Estado-Membro onde o sinistro ocorra".

O artigo 64.°, n.° 8 do Decreto-Lei n.°291/2007 (disposição introduzida pelo Decreto-Lei n.°153/2008, de 6 de Agosto) não é compatível com esta exigência. Com efeito, determina este preceito que " Para efeitos de apuramento do rendimento mensal do lesado no âmbito da determinação do montante da indemnização por danos patrimoniais a atribuir ao lesado, o tribunal deve basear-se nos rendimentos líquidos auferidos à data do acidente que se encontrem fiscalmente comprovados, uma vez cumpridas as obrigações declarativas relativas àquele período, constantes de legislação fiscal". Como justificação desta medida, invoca-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.°153/2008, a necessidade de reduzir a carga de trabalho que impende sobre os tribunais pelo estabelecimento de "regras...objectivas, que baseiem o cálculo da indemnização quanto aos rendimentos do lesado, na declaração apresentada para efeitos fiscais" e na de reforçar a ética fiscal.

A nível interno, esta disposição suscita problemas de constitucionalidade. Trata-se de um sistema particular de reparação das vítimas de acidentes rodoviários, distinto do que beneficiam as vítimas de outros acidentes (violação do princípio de igualdade de tratamento - artigo 13.° da Constituição), que não garante uma protecção judicial efectiva (artigo 20.°), não respeita o direito de propriedade (artigo 62,1) e carece de justificação. A este respeito importa observar que o objectivo de reduzir a carga de trabalho que impende sobre os tribunais não permite que seja comprometida a protecção devida aos direitos dos cidadãos, em particular daqueles que respeitam à integridade física e moral. Quanto à ética fiscal, basta salientar que as declarações inexactas ao fisco ou a sua omissão se encontram punidas na lei e que não faz sentido sujeitar o contribuinte a mais uma sanção quando este se encontra numa situação de carência, resultante do acidente de que foi vítima. Em Espanha, as presunções iuris et de iure que intervêm no cálculo na indemnização (a disposição em causa cria uma presunção desta natureza) são consideradas incompatíveis com uma protecção jurisdicional efectiva e a falta de uma reparação integral é considerada como expropriação em benefício de um particular (o responsável), proibida pelo artigo 33.° da Constituição (L. Fernando Reglero Campos, Acidentes de Circulación:  Responsabilidad Civil y Seguro, Elcano, 2006, págs.300 e 303).

Ora, estes princípios são igualmente princípios gerais do direito comunitário que se aplicam num domínio coberto pela segunda directiva. Tratando-se, designadamente, da protecção jurisdicional efectiva, o Tribunal de Justiça considera que este princípio, também consagrado nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia  para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, resulta das tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros (entre outros, o acórdão de  13 de Março de 2007, C-432/05, Unibet (London) Ltd, n.°37, Colectânea, p.I-2271).

7. Reflexos na aplicação do Decreto-Lei n.°291/2007

Entende o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias que das directivas comunitárias não podem resultar obrigações para os particulares (efeito directo horizontal :entre outros, os acórdãos  de 14 de Julho de 1994, Faccini Dori, C-91/92 e de 7 de Março de 1996, El Corte Inglês, C-192/94, respectivamente, na Colectânea, p.I-3325, n°s 21 e 22 e 1281, n.°s 15 e 16). Mas as jurisdições nacionais devem, quando o direito nacional lhes deixa uma margem de apreciação, interpretá-lo em conformidade com as directivas aplicáveis (entre outros, o acórdão Faccini Dori citado). De observar ainda que as directivas não transpostas ou incorrectamente transpostas podem ser invocadas contra o Estado (efeito directo vertical) e a jurisdição comunitária entende que nele estão incluídas sociedades comerciais com capitais totalmente públicos (acórdão de 14 de Setembro de 2000, C-343/98, Collino e Chiappero, na Colectânea, p.I-6659, n.°s 22 e 23).

Tratando-se, porém, dos princípios gerais do direito comunitário que se aplicam sempre que a matéria em causa é por estes abrangida, deles resultam efeitos directos horizontais e verticais (entre outros, o acórdão de 18 de Dezembro de 2008, C-349/07, Sopre Organizações de Calçado Lda. contra Fazenda Pública, ainda não publicado, n.°38).

Assim, relativamente às violações das directivas acima identificadas, ou a norma do direito nacional é clara, e neste caso, o direito comunitário não obsta à sua aplicação, a menos que se trate de seguradoras com capitais exclusivamente públicos (efeito directo vertical), ou deixa uma margem de apreciação que o tribunal deve exercer interpretando-a em conformidade com a disposição comunitária em causa.

Mas, no que respeita ao artigo 64.°, n.° 8 do Decreto-Lei n.°261/2007 já os princípios gerais do direito comunitário podem afastar a sua aplicação, o que justifica um reenvio prejudicial no sentido de apurar se o Tribunal de Justiça partilha do entendimento acima exposto.