Justiça Independente - Fórum Permanente - A Reforma da acção executiva

A acção executiva é um dos basilares de qualquer sistema jurídico, sendo a sua eficácia uma das mais importantes condições para a confiança dos agentes económicos e dos cidadãos em geral na justiça. Desde meados dos anos oitenta que se vem acentuando a ineficácia da acção executiva, o que tem, injustamente, sido uma das mais importantes causa do descrédito dos Tribunais junto da opinião pública.
Numa altura em que se avizinha uma nova reforma da acção executiva, com a apresentação pelo Governo para discussão pública de um Projecto de Decreto-Lei Autorizado, importa fazer uma análise crítica dos dois regimes que até agora vigoraram - o anterior á reforma de 2003 e que consagrava um sistema jurisdicional da execução, e o actual, que retirou parcialmente dos Tribunais uma série de actos típicos do processo executivo - em especial no que respeita aos resultados.
Essa análise permitirá uma melhor apreciação crítica do novo regime que o Governo pretende instituir e que passa pela completa desjudicialização da acção executiva, que passará a ser tramitada fora dos Tribunais, e pela possibilidade de serem criados centros de arbitragem com competência para a resolução de litígios resultantes do processo de execução e para a realização das diligências de execução previstas na lei.

A acção executiva é, indubitavelmente, um dos basilares de qualquer sistema jurídico. A sua eficácia é uma das mais importantes condições para a confiança dos agentes económicos e, em geral, é um dos elementos fundamentais que contribui para a confiança dos cidadãos na justiça e nas instituições, maxime, nos Tribunais. É por via da acção executiva que os direitos, muitos deles já declarados por sentença transitada em julgado, se tornam efectivos.

Desde inícios da década de oitenta que se tem vindo a assistir a uma progressiva deterioração da eficácia da acção executiva. O tempo médio de duração das acções tem vindo, sucessivamente, a aumentar, a ineficácia do sistema acentua-se, de tal modo que essa ineficácia é voz corrente e muitos já contam com ela, nomeadamente os devedores, minando a confiança dos cidadãos e das empresas no sistema de justiça. A própria imagem de ineficácia do sistema, alimenta a ineficácia do sistema, na medida em que essa imagem é indutora do incumprimento das obrigações, o que tem necessariamente como consequência o aumento do número das acções executivas, o que, por sua vez, torna o sistema mais inoperante.

Em 2003 entrou em vigor a chamada Reforma da Acção Executiva, cuja principal inovação foi a criação da figura do solicitador de execução, que passou a ser o dominus do processo executivo, cabendo-lhe efectuar todos os actos do processo: citação, penhora, convocação de credores, venda, para citar os mais importantes.

Podemos afirmar que é sentimento generalizado junto dos profissionais forenses que a Reforma de 2003 não só não resolveu o problema fundamental que até então se faziam sentir e que era o da excessiva morosidade, como em muitas comarcas do país, principalmente nos grandes centros urbanos, essa morosidade aumentou.

Os bloqueios da acção executiva têm sido, indiscutivelmente, uma das principais causas do descrédito dos cidadãos na justiça. Não obstante a acção executiva estar, no que respeita aos actos mais importantes, nas mãos dos solicitadores de execução, o que é certo é que os cidadãos continuam a atribuir aos Tribunais uma culpa que, de forma alguma, lhes pode ser assacada. Já antes da reforma, quando a execução corria integralmente nos Tribunais, a ineficácia da acção executiva derivava da falta de meios humanos e materiais que a Administração deveria ter posto à disposição dos Tribunais, coisa que nunca fez, tendo antes ido pelo caminho mais fácil de alterar a lei, como se o problema estivesse aí, sem alterar as estruturas de que depende a eficácia da execução.

Passados cerca de cinco anos sobre a entrada em vigor da Reforma avizinha-se uma nova alteração ao regime da acção executiva, tendo o Governo já apresentado para discussão pública um Projecto de Decreto-Lei Autorizado que altera o regime da acção executiva.

Olhando para os vários sistemas de execução vigentes na Europa, podemos ter os seguintes modelos quanto à forma como o processo executivo é tramitado e à entidade competente para o fazer:
- o modelo jurisdicional;
- o modelo extra-judicial;
- o modelo misto;
- o modelo administrativo.

O modelo jurisdicional baseia-se no princípio de que a acção executiva deve ser tramitada nos Tribunais Judiciais, cabendo aos funcionários judiciais a respectiva tramitação e a prática dos actos que se relacionam com a esfera patrimonial do executado, maxime a penhora, tudo sob a orientação do Juiz, a quem cabe também, naturalmente, a resolução de todas as questões de natureza declarativa ou não declarativa (mero expediente, requerimentos avulsos das partes ou de terceiros) que o processo suscite.

O modelo extra-judicial assenta na actuação de um agente, que geralmente é um profissional liberal, mas com um estatuto próprio para o exercício das funções no âmbito da acção executiva, a quem cabe a realização de todos os actos típicos da execução, como as citações e notificações, penhoras, vendas, graduação de créditos. A intervenção do Juiz está reservada para situações em que existe um conflito e, em especial, para a apreciação de questões incidentais de natureza declarativa. A própria execução não é tramitada no Tribunal, sendo o processo a ele remetido unicamente no caso de ser necessário para apreciação das questões da competência do Juiz. Este é o sistema que vigora em França, sendo o agente de execução designado de Huissier de Justice.

O modelo misto é, como o próprio nome indicia, uma mistura dos dois anteriores sistemas, sendo o processo tramitado no Tribunal, sob a orientação do Juiz, mas a prática dos actos que no sistema judicial cabem ao funcionário judicial, são, neste modelo, da competência de um agente de execução, que acaba por ter competências mais alargadas, pois pode, e deve, levar a efeito uma série de actos sem dependência de despacho prévio do Juiz, podendo até apreciar e decidir questões que lhe sejam apresentadas pelas partes.

O modelo administrativo é semelhante ao modelo extra-judicial. A execução é tramitada fora do Tribunal, mas, em vez de ser um profissional liberal com estatuto próprio para o exercício das funções a realizar os actos típicos do processo, a execução é tramitada numa entidade administrativa, por funcionários públicos, sendo o processo igualmente remetido a Tribunal para a apreciação das questões da competência do Juiz. Este é o sistema que vigora nos Países Nórdicos.

Fazendo uma análise dos vários regimes da acção executiva desde o período anterior à reforma de 2003 até ao presente, tendo já em conta o novo regime que consta do Projecto de Decreto-Lei Autorizado que foi apresentado pelo Governo para discussão pública, temos que antes da reforma de 2003 o sistema vigente era o sistema jurisdicional. Os bloqueios que existiam não podiam, contudo, ser imputados aos Tribunais. De facto, as causas da morosidade na tramitação do processo executivo radicavam na falta de meios, humanos e materiais (mais funcionários judiciais e depósitos públicos para os bens penhorados), e também no excessivo número de acções executivas pendentes, existindo até situações absurdas, como aquelas em que, apesar de o próprio exequente saber que a execução não iria ter qualquer sucesso, era obrigado a intentá-la por razões fiscais, pois só dessa forma conseguia recuperar o IVA que havia sido pago na altura da emissão da factura (uma acção que desde o início estava condenada ao fracasso, era intentada, tramitada, introduzida no sistema, contribuindo desnecessariamente para a sua inoperância).

A reforma de 2003 veio adoptar o sistema misto, criando a figura do solicitador de execução, a quem passou a caber a prática dos actos típicos da execução. No pensamento do legislador estaria a ideia de que este novo modelo resolveria o problema da morosidade, provavelmente por julgar que a morosidade tinha a sua causa no facto de o processo executivo ser tramitado no Tribunal. Mas a retirada parcial da execução do Tribunal terá também sido uma opção política, talvez por razões financeiras, pois desse modo evitar-se-ia o investimento nos tais meios humanos e materiais. Ora, uma vez que, como se referiu, a morosidade não estava, de forma alguma, relacionada com a tramitação jurisdicional da acção executiva, é óbvio que o remédio não serviu de maneira nenhuma para curar a doença. Serviu unicamente para resolver o segundo objectivo apontado, o financeiro, o que foi conseguido à custa das partes, principalmente dos exequentes, que ficaram onerados com mais despesas e encargos, pois actualmente as despesas e remunerações cobradas pelos solicitadores de execução são muito elevadas (o que tem constituído um factor desincentivador da instauração de acções executivas). E porque se continuou sem meios materiais (não foram criados depósitos para os bens penhorados) e sem meios humanos (os solicitadores de execução são manifestamente poucos para o números de processos pendentes), o problema não só se manteve, como se agravou, até se chegar ao ponto de a acção executiva, em algumas comarcas, estar simplesmente paralisada.

E, para além de todos estes aspectos, perdeu-se, no actual regime, grande parte do rigor que no sistema anterior existia a nível das citações e notificações (que eram realizadas pelos funcionários judiciais e davam mais garantias quanto à defesa dos direitos dos executados), muitos vezes fruto de alguma inexperiência e falta de conhecimentos dos solicitadores de execução. Ou seja, com o actual sistema sacrificaram-se garantias e direitos processuais dos executados, sem que, no entanto, tal tivesse significado um ganho em termos de eficácia.

O novo regime da acção executiva proposto pelo Governo pretende adoptar o sistema extra-judicial. A execução é remetida a Tribunal, mas é logo encaminhada para o solicitador de execução, sem que haja autuação, cabendo-lhe decidir se deve ou não remeter o processo ao Juiz, nomeadamente nos casos em que há lugar ao despacho liminar. O solicitador de execução passa a ficar na dependência do exequente, sendo por ele livremente destituído. Aumentam-se as competências do solicitador de execução, cabendo-lhe apreciar requerimentos das partes, nomeadamente o requerimento do executado para diminuição ou isenção da parte penhorável do salário. Pretende-se aumentar o número de solicitadores de execução, permitindo-se o acesso à profissão de advogados. Ou seja, o regime proposto constitui a evolução do actual sistema para a finalidade última da "extrajudicialização" da execução. Esta finalidade é levada ao extremo de se prever a criação de "centros de arbitragem voluntária com competência para a resolução de litígios resultantes do processo de execução e para a realização das diligências de execução previstas na lei" (artº 10º do Projecto de Decreto-Lei Autorizado). Temos aqui consagrado a criação de Tribunais privados para o processo executivo, o que se afigura anómalo. Por um lado, os Tribunais arbitrais só fazem sentido para a resolução de conflitos de interesses, naturalmente de natureza declarativa, e, por outro lado, consagrando-se o princípio de que a execução corre fora dos Tribunais Judiciais, parece que, tratando-se de Tribunais arbitrais, o processo já pode correr termos nesses Tribunais, prevendo-se que "nos processos de execução submetidos ao centro de arbitragem, os actos do processo de execução da competência do agente de execução podem ser a competência do próprio centro de arbitragem ou de agentes de execução" (artº 13º/2 do Projecto de Decreto-Lei Autorizado), o que é absolutamente contraditório.

Este novo regime da acção executiva consagra, a meu ver, um modelo que, para o nosso país, se afigura pouco adequado. Uma das críticas que é feita ao actual regime é exactamente o facto de permitir que a actuação do solicitador de execução seja feita com pouco controlo, o que permite não só desleixo e inércia, mas também abusos, nomeadamente quanto à penhora de bens, existindo vários casos em que penhoraram imóveis de elevado valor para pagamento de dívidas de algumas centenas de euros. Daí que o controlo do Juiz, pelo menos até a figura do solicitador de execução estar sedimentada na sociedade e passar a existir mais rigor na actuação e na selecção desses profissionais, se revela essencial. Acresce que me parece igualmente que o regime proposto pelo Governo contém soluções que se afiguram inconstitucionais, nomeadamente a possibilidade de o solicitador de execução apreciar requerimentos das partes que envolvem um litígio, por violação do princípio da reserva de juiz. Também a criação de Tribunais arbitrais para a prática de actos típicos do processo executivo viola a norma constitucional que apenas permite a criação desses Tribunais para a resolução de conflitos de natureza material (os Tribunais arbitrais só existem para declarar o direito, não para o aplicar de forma coercitiva).

A proposta de alteração do regime da acção executiva vem no seguimento das concepções que hoje em dia parecem estar em voga, segundo as quais a melhor justiça é a que se faz fora dos Tribunais. O actual sistema da acção executiva parece vir desmentir esta concepção. A execução hoje em dia corre fora dos Tribunais, mas, mesmo assim, o sistema funciona pior do que antes da reforma. Presumindo que o legislador está bem informado acerca das razões da inoperância do actual regime (que nada têm a ver com o facto de existir ainda algum controle jurisdicional), a aposta em levá-lo às últimas consequências só pode significar uma opção política no sentido de esvaziar os Tribunais das suas competências, sacrificando os direitos dos cidadãos, que têm direito a uma justiça que, para além de célere, tem essencialmente que ser aplicada por juízes isentos, imparciais e, fundamentalmente, independentes dos vários poderes que existem na sociedade, sejam eles políticos, sociais, culturais ou económicos.